Le Président de la République

Introduction

C’est la fonction dont on parle le plus et que l’on décrit le moins. Chacun a un avis sur le président de la République ; presque personne ne saurait énumérer ce qu’il peut faire seul, ce qu’il ne peut faire qu’avec l’accord d’un autre, et ce qu’il ne peut pas faire du tout. Cette ignorance n’est pas une faute des citoyens : elle est le produit d’une fonction qui a changé de nature en quatre ans, entre 1958 et 1962, sans changer de nom.

Le résultat est une conversation publique où l’on reproche au chef de l’État des décisions qu’il ne prend pas, et où l’on ignore des pouvoirs qu’il exerce sans contreseing. On lui impute le prix de l’électricité, le programme scolaire, le montant d’une pension, la carte des tribunaux. On oublie qu’il nomme seul trois membres du Conseil constitutionnel, qu’il peut dissoudre l’Assemblée nationale sans avoir à s’en expliquer, et qu’il dispose d’un article, jamais employé depuis 1961, qui lui permettrait de concentrer tous les pouvoirs.

Ce livre ne défend aucune conception de la fonction présidentielle. Il explique celle qui existe : d’où elle vient, comment on y accède, ce que le texte lui donne, ce que la pratique y a ajouté, ce qu’elle ne peut pas faire, combien elle coûte, qui la contrôle, comment elle finit.

Une précision de méthode s’impose d’emblée, et elle sera tenue de bout en bout. Ce livre parle d’une fonction, jamais d’un titulaire. Aucune personne vivante n’y est citée. Les seules mentions nominatives sont historiques : une date de création, un premier titulaire, une révision constitutionnelle. Ce n’est pas une prudence de circonstance, c’est la condition pour que le lecteur puisse lire les mêmes faits, quel que soit son vote.

Un dernier avertissement, qui vaut pour toute la collection. Sur cette fonction plus que sur aucune autre, les chiffres circulent sans leur définition. Le même mandat « coûte » quelques milliers d’euros par mois ou plus de cent millions par an selon ce que l’on décide d’appeler la rémunération du président. Les deux chiffres sont exacts. Ils ne mesurent pas la même chose. Le chapitre 7 leur est consacré, et il est le cœur de ce livre.

6. Ce qu’il ne peut pas faire

C’est le chapitre qui casse le plus d’idées reçues, et il est facile à résumer : la fonction présidentielle française est immense en influence et étroite en compétence. Beaucoup de ce qu’on lui attribue relève d’autres autorités, et certaines de ces impossibilités sont absolues, aucune majorité, aucune circonstance ne permet de les lever.

Il ne peut pas révoquer le Premier ministre

L’article 8 est d’une précision souvent ignorée. Le président nomme le Premier ministre ; il met fin à ses fonctions « sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement ». Autrement dit, la Constitution ne lui donne aucun pouvoir de révocation. Le départ suppose une démission.

En période de concordance des majorités, cette nuance ne se voit pas : la démission est présentée quand elle est demandée. Elle réapparaît dès que les majorités divergent, et c’est alors le texte qui s’applique. On tient là l’exemple le plus net du principe général de ce livre : ce que l’on prend pour un pouvoir présidentiel est souvent une habitude rendue possible par une configuration politique.

De même, le président ne nomme les autres membres du gouvernement que sur proposition du Premier ministre, et il n’y met fin que dans les mêmes conditions.

Il ne peut pas faire la loi

Le président ne dispose d’aucune initiative législative. L’article 39 la réserve au Premier ministre et aux membres du Parlement. Il n’existe pas de « projet de loi du président » : les projets sont gouvernementaux, délibérés en conseil des ministres, déposés par le Premier ministre.

Il ne peut pas davantage refuser une loi votée. L’article 10 l’oblige à promulguer dans les quinze jours. Il dispose d’une seule faculté : demander une nouvelle délibération du texte ou de certains de ses articles, faculté employée à de très rares reprises et qui ne peut être refusée par le Parlement, mais qui ne l’oblige pas non plus à changer d’avis. Il n’existe, en droit français, aucun veto présidentiel.

Il ne peut pas non plus réviser la Constitution. L’article 89 exige un vote en termes identiques par les deux assemblées, puis soit un référendum, soit une réunion du Congrès approuvant à la majorité des trois cinquièmes. Le Sénat dispose donc, à ce stade, d’un droit de veto que rien ne permet de contourner, c’est précisément ce qui a conduit, en 1962, à l’emploi contesté de l’article 11.

Il ne peut pas commander la justice

Le président n’a aucun pouvoir sur une affaire judiciaire. Il ne peut ni ouvrir une enquête, ni l’arrêter, ni donner d’instruction à un magistrat. La loi du 25 juillet 2013 a supprimé la faculté qui subsistait pour le garde des Sceaux d’adresser des instructions individuelles dans une affaire ; il ne subsiste que des instructions générales de politique pénale, publiques.

Il ne préside plus le Conseil supérieur de la magistrature depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Ses nominations aux plus hauts emplois, en application de l’article 13, sont soumises à l’avis public des commissions compétentes des deux assemblées, qui peuvent y faire obstacle si l’addition des votes négatifs atteint les trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Reste le droit de grâce, souvent confondu avec un pouvoir sur la justice. Il n’annule pas une condamnation : il dispense de tout ou partie de l’exécution de la peine. Et depuis 2008, il ne peut plus être exercé collectivement.

Les impossibilités absolues

Certaines interdictions ne connaissent aucune exception. Le président ne peut pas dissoudre l’Assemblée nationale dans l’année qui suit une dissolution (article 12). Il ne peut la dissoudre ni pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels de l’article 16, ni pendant l’intérim assuré par le président du Sénat en cas de vacance (article 7). Aucune révision de la Constitution ne peut être engagée ou poursuivie pendant cet intérim, ni lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire, et la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision.

L’article 16 lui-même, souvent présenté comme un pouvoir sans limite, est bordé. Il suppose une menace grave et immédiate sur les institutions, l’indépendance de la nation ou l’exécution des engagements internationaux, et l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Il impose la consultation du Premier ministre, des présidents des assemblées et du Conseil constitutionnel, un message à la nation, et la réunion de plein droit du Parlement. Il n’a été appliqué qu’une seule fois, d’avril à septembre 1961, à la suite du putsch d’Alger. Le Conseil d’État a jugé en 1962 que la décision d’y recourir était un acte de gouvernement, insusceptible de recours ; la révision de 2008 a ajouté un contrôle du Conseil constitutionnel après trente jours d’application, puis de plein droit au-delà de soixante.

Une dernière limite, la plus simple, est aussi la plus efficace : depuis 2008, nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs. Elle ne dépend d’aucun arbitrage et ne souffre aucune interprétation.